refik.in.ua 1


Экспертное заключение Института археологии НАН Украины
на законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины, касающиеся противодействия нелегальным раскопкам и ограничения гражданского оборота археологических предметов»

В Верховной Раде Украины инициировано рассмотрение Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно противодействия нелегальным раскопкам и ограничения гражданского оборота археологических предметов», внесенного народными депутатами Украины В.А. Кириленко, М.В. Матиос, А.С. Донием и Б.М. Бенюком.
Наш институт не может не приветствовать стремление авторов законопроекта, высказанные в названии этого акта, однако, как известно, «благими намерениями вымощена дорога в ад». Законопроект, по нашему мнению, является крайне несовершенным, не учитывает традиций и современного состояния отечественного охранного законодательства, становясь, через соответствующую несогласованность инородным телом для соответствующей отрасли.
Одной из новаций законопроекта является определение в нем по сути нового правового института: археологических предметов негосударственной формы собственности. Применение термина неизвестного украинскому законодательству термина «негосударственная форма собственности» можно было бы оправдать тем, что этот срок бы объединяет частную и коммунальную собственность. Вместе с тем в самом законопроекте отмечается, что владельцами археологических предметов могут быть только физические лица, а значит речь идет здесь только о частной собственности.

Соответствующие нормы предполагается закрепить в Законе Украины «Об охране культурного наследия», сгруппировав их в отдельный раздел. Этим прежде нарушается логика изложения нормативного материала, ведь Закон Украины «Об охране культурного наследия» является актом общего регулирования. Все его разделы касающиеся охраны культурного наследия в целом. Относительно охраны археологического наследия в Украине существует отдельный закон, желательно было бы учитывать.

Сейчас специфичность предусмотренного действующим законодательством правового режима археологических памятников и связанных с ними подвижных предметов состоит именно в исключительном праве государственной собственности на все археологические объекты на территории Украины. Так, согласно ст. 17 Закона Украины «Об охране культурного наследия» памятник, кроме памятника археологии, может находиться в государственной, коммунальной или частной собственности, а все памятники археологии, в том числе находящиеся под водой, включая связанные с ними подвижные предметы, являющиеся государственной собственностью. Такие подвижные предметы подлежат отнесению к государственной части Музейного фонда Украины, учету и хранению в порядке, определенном законодательством. В аналогичном духе регулируется правовой режим археологических находок статьей 18 Закона Украины «Об охране археологического наследия». Законопроект никак не учитывает этих норм.

Впрочем, позиция авторов законопроекта становится понятной по результатам ознакомления с пояснительной запиской к нему, где указывается, что соответствующие законы предусматривают государственную собственность только на движущиеся предметы, связанные с памятниками археологии, то есть с конкретными неподвижными объектами, занесенными в Государственный реестр недвижимых памятников Украины. Вместе с тем авторами игнорируется то, что в ст. 18 Закона Украины «Об охране археологического наследия» археологические находки определяются как неподвижные и движущиеся предметы, связанные с объектами археологического наследия в целом, а не только с зарегистрированными памятниками. Конечно, в соответствующей статье говорится о находках, полученные в результате археологических исследований. С этого авторами законопроекта наверняка делается вывод, что законом не урегулирован вопрос права собственности на предметы, полученные в результате незаконных раскопок. Но такой вывод абсурдным, ведь закон не может регулировать преступную деятельность. Кроме того, следует упомянуть ч. 4 ст. 343 ГК Украины, где предусмотрено, что государство приобретает право собственности на любой клад, имеет культурную ценность.

Статья 38 п. 1 предлагаемого законопроекта называется «археологические предметы негосударственной формы собственности», однако в этой сугубо специальной статье дается определение археологических предметов целом, что является очевидным недостатком техники законопроекта. Кроме того, неприемлемо положение о том, что предметы, возраст которых менее 300 лет, не считаются археологическими предметами. Это положение неоправданно сужает предмет археологии. Четкого разграничения по хронологии требует только антропологический материал (т.е. человеческие останки). Такое разграничение позволило бы возможность предотвратить конкуренции правового режима спрятанных в земле археологических антропологических остатков и более современных захоронений, раскапывать которые допускается только в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством. Относительно других предметов четкое хронологическое разграничение не является нужным. Принадлежность предмета к предметам археологического характера связана не столько с его фактическим возрастом, сколько с его ценностью для науки, должна определяться экспертным путем в каждом конкретном случае.
Необоснованным усматривается также то, что предметы живописи, книгопечатания и рукописи тоже не могут считаться археологическими предметами. Как быть с обломками фресок X-XI вв., Найденными при раскопках Десятинной церкви, или остатками найденной под водой старинной корабельной документации, с использованием современных технологий, на довольно качественном уровне реконструируется украинского подводными археологами? При раскопках Батурина был найден скелет женщины, которая в момент смерти пыталась защититься от удара саблей маленькой иконой, которую держала в руке. Сейчас эта икона хранится в соответствующем музее в г. Батурине. Какая логика в том, что это произведение изобразительного искусства не следует считать археологическим предметом?

Хотя мы противниками самой идеи частной собственности на археологические предметы, следует остановиться и на некоторых чисто технических вопросах. Законопроект не устанавливает момента приобретения права собственности на соответствующие археологические предметы.

В проекте отмечается, что археологические предметы негосударственной формы собственности подлежат государственной регистрации на основании государственной археологической экспертизы, проведенной органами охраны культурного наследия.
Система соответствующих органов в Украине на текущий момент включает Центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование государственной политики в сфере охраны культурного наследия; орган исполнительной власти Автономной Республики Крым, органы охраны культурного наследия областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций; районных государственных администраций, исполнительные органы сельских, поселковых и городских советов. В проекте не конкретизируется, какие из этих органов уполномочиваются на проведение государственной археологической экспертизы. Кроме того, экспертиза - это разновидность научной деятельности, что, соответственно, должно проводиться не непосредственно государственными органами, а соответствующими научными организациями, сотрудники которых имеют соответствующие знания и опыт. Добавляет шероховатостей тот факт, что в ст. 42 проекта упоминаются «музейные учреждения, имеющие право проведения государственной археологической экспертизы». Как известно, музейные заведения не являются органами охраны культурного наследия.

Кроме того, возникает вопрос соотношения предложенной к внедрению государственной археологической экспертизы и научной археологической экспертизы, выводы по результатам которой, согласно статьям 6 и 7 Закона Украины «Об охране археологического наследия", являются обязательными для учета при принятии органами охраны культурного наследия решений о согласовании программ и проектов градостроительных, архитектурных и ландшафтных преобразований, мелиоративных, дорожных, земляных работ на охраняемых археологических территориях, в исторических ареалах населенных мест, а также работ, выполнение которых может отразиться на состоянии памятников, их территорий и зон охраны. Научная археологическая экспертиза тоже в определенном смысле является государственным, поскольку может проводиться только государственными научными организациями. Разграничение государственной и научной археологической экспертизы абсолютно нецелесообразным, поскольку обе они, как государственными, так и научными.

Согласно ст. 39 п. 1 предлагаемого проекта главной задачей (на самом деле речь идет о нескольких совершенно разных задач) государственной археологической экспертизы атрибуция и интерпретация предмета, выяснения обстоятельств и условий его находки, связи с вероятным культурным слоем или археологическим объектом или lостопримечательностью, доказывания законности и правомерности действий или объективности процессов, которые привели к находке (в том числе доказательства, что появление находки не была связана с поиском археологических предметов). Почти каждое словосочетание цитируемого положения не выдерживает никакой критики. Большинство этих задач вообще не могут быть решены на должном уровне. Установление связи с определенным культурным слоем предполагает исследование самого культурного слоя, с выездом непосредственно на место происшествия. Но и в этом случае почти никогда невозможно полностью доказать принадлежность к дворцу уже выкопанного предмета.
Требование доказательства "законности и правомерности действий, которые привели к находке» как-то плохо согласуется с конституционным принципом презуvпции невиновности. Доказать, что то, о чем в ранее ничего не было известно, было найдено случайно, а не с осознанной целью является задачей за пределами здравого смысла.
Согласно ст. 36 Закона Украины «Об охране культурного наследия» в случае, если при проведении любых земляных работ обнаружена находка археологического или исторического характера, исполнитель работ обязан приостановить их дальнейшее ведение и в течение суток сообщить об этом соответствующий орган охраны культурного наследия, на территории которого проводятся земляные работы. Очевидно, что для археологической науки лучшим будет, если соответствующее лицо применит именно этот порядок, а не выкопает все археологические предметы самостоятельно и через месяц (как этого требует ст. 41) подаст заявку на их регистрацию.

Мало реальными является положение о заключении охранных договоров по подвижных археологических предметов негосударственной формы собственности. Ни один музей не имеет ресурсов для того, чтобы контролировать состояние сохранности и режим хранения не только недвижимых памятников, но и каждого черепка, фибулы или наконечник стрелы.

Обращает на себя внимание идея амнистии частных археологических коллекций, которая завуалировано подается в ст. 41 п. 1 проекта. Так, археологические предметы, заявленные на регистрацию в течение одного года со дня вступления в силу закона освобождаются от государственной археологической экспертизы. Вместе с тем в этом случае невозможно будет выполнить выписаны в самом законопроекте требования относительно учета археологических предметов.
Не получила развития выражена в п. 4 проекта идея об обязательном отнесения всех археологических предметов негосударственной формы собственности в негосударственную часть Музейного фонда Украины. Ведь под этим следует понимать, что соответствующие предметы будут храниться в музеях, хотя и в частных. Вместе с тем обязанности создавать музеи для владельцев археологических предметов проектом не предусмотрено.
Совершенно несистемными есть изменения в ст. 343 Гражданского кодекса Украины, которыми вводится чисто избыточное понятие «археологического сокровища», соотношение которого с уже известным кодекса понятием «сокровище, имеющий культурную ценность» никак не определяется.
Введение лицензирования деятельности по использованию металлоискателей, геосканериов и других приборов подобного рода заслуживает одобрения. Вместе с тем воплощение этой идеи в формате, предложенном в законопроекте, только пополнит и без того довольно масштабный перечень «мертвых норм» нашего законодательства. Лицензированию подлежит только деятельность по поиску остатков человеческого существования или деятельности, возраст которых составляет не менее 100 лет. Но возраст объектов, спрятанных в земле, и внутренние мотивы поисковика с металлодетектором всегда сложно определить, а тем более, юридически подтвердить. Таким образом, контролировать соблюдение указанной нормы будет невозможно.

Много недостатков содержат изменения, которые предлагается внести в ст. 298 Уголовного кодекса Украины. В статье, таким образом сочетаться диспозиции нескольких совершенно разных деяний, целесообразно определить в отдельных статьях. Авторам комментариев в кодекс и рядовым gравоприменителяv сложно будет избежать конкуренции между ч.1 (незаконное проведение археологических разведок, раскопок, других земляных и подводных работ на объекте культурного наследия) и ч. 6 (Поиск археологических предметов, не связан с научным исследованием) соответствующей статьи. В обеих частях по сути речь идет об одном и том же, но в первом случае деяние наказывается незначительным штрафом, а во втором - лишением свободы на срок до пяти лет.

Нам вряд ли удастся исчерпывающе проанализировать все недостатки рецензируемого законопроекта, однако даже уже перечисленное нами позволяет сделать вывод, что предлагаемый проект, в случае его принятия, никоим образом не улучшит наш не очень совершенный механизм правового регулирования охраны археологического наследия. Вместе с тем наш институт всегда открыт для сотрудничества со всеми неравнодушными к археологической проблематики народными депутатами Украины. Только общими силами мы сможем улучшить наше законодательство.
Директор Института археологии НАНУ акад. П.П. Толочко